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论强制执行制度的改革与完善
杨荣新 乔欣
强制执行制度是人民法院按照执行根据，运用国家强制力，依照法定程序，迫使被申请执行人实现生效法律文书所定权利的一种司法制度，是我国司法制度的重要组成部分。
一
作为严格意义上的强制执行制度，是民事诉讼、仲裁、公证、调解等制度的保障手段，即当人民法院、仲裁庭对当事人之间的纠纷作出终局裁判，或者公证机关依法赋予债权文书以强制执行的效力，而一方当事人拒绝按照法律文书中所载明的义务主动履行时，另一方当事人即可依法向人民法院申请强制执行。通过人民法院的强制执行，使国家法律所保护的权利人的权利得实现，义务人的义务得以履行。因此，强制执行制度对依法治国、维护社会的稳定，保护当事人合法权益，促进社会经济的良性特环起着重要的作用。
然而，在司法实践中却始终存在着一对矛盾，一方面法院的判决不能被当事人自觉履行，当事人申请强制的数量迅速增加;另一方面，大量的执行案件得不到执行，强制执行无法实现。这一矛盾由小变大，逐步激化，给整个的司法活动带来了消极的影响，使人民法院的执行工作在一定程度上呈现疲软，在一些地方甚至瘫痪的状态;同时也就不可避免地形成了强制执行工作中多年来无法解决的痼疾---执行难与执行乱。
执行难是指人民法院对已经发生法律效力的法律文书，由于上些障碍因素的存在，无法使之实现或难以实现的现象。其具体表现为：
(一)强制执行案件久拖不执。在司法实践中，对于已生效的法律文书，一方当事人申请强制执行，而某些法院执行员往往以各种借口或制造托词，如过份强调执行义务人的经济困难，以法律规定应当保留被执行人及其所扶养家属的生活必须费用等为由，消极地不予执行或拖延执行。
(二)被执行人在采取强制执行措施之前，已将财产隐匿、转移或变卖，或者被执行为逃避强制执行而躲藏起来，或者搞所谓的假破产，致使强制执行进行。
(三)在法院进行强制执行过程中，被执行人以暴力阻挠执行员实施强制执行措施，如威胁、围攻甚至殴打执行员，使强制执行难以进行。
(四)消极对待委托执行。在各种执行难的案件中，委托执行可以算作是最为典型的一种，由于执行的是外地法院委托的案件，又是针对本地当事人的财产，因此，法院往往从本地的利益出发，以人手少、困难多，或者判决书有错误为由不予执行或拖延执行，有些法院甚至自行中止或终结执行，造成委托执行的成功率极低。
(五)拒不协助执行。协助执行是指实施强制执行措施的人民法院，通知有关单位或者个人协助执行生效法律文书所确定内容的一种执行方式。由于协助执行往往需要诸如银行、信用合作社、办理财证照转移手续的单位及被执行人所在单位和公民个人的协助，所以常常成为执行难的因素，如有的银行给法院出具假的查询资料，有的信用合作社千方百计地阻挠法院进行查询、冻结，也有的单位给被执行人通风报信，转移财产，逃避法院的强制执行。
与执行难一样，执行乱是一危害强制执行制度的现象。所谓执行乱是指法院内部执行工作的无序以及执行过程的不规范、甚至违法的现象、其具体表现在：
(一)执行工作中的争管辖和推诿管辖。强制执行案件的管辖可以分为级别管辖、普通管辖、特别管辖、共同管理和移送管辖。尽管法律对各种管辖的适用做了较为明确的规定，但是，实践中仍然有争管辖和推诿管辖的现象，例如，对于执行标的大的案件，影响广的案件，可以给本法院带来利益的案件，不同的法院都想争取执行管辖权，而对于那些执行标的小或者难以执行的案件，则推脱自己无管辖权，甚至明确拒绝受理执行。
(二)重复执行。重复执行在实践中主要表现为重复查封、扣押、冻结被执行人的财产，造成强制执行的混乱。
(三)滥用强制执行措施，粗暴执行。滥用强制执行措施，粗暴执行的现象在强制执行过程中时有发生，如将案外人财产强制执行，或者强迫当事人达成执行和解协议，或者以人身作为执行标的或执行手段，以非法扣留、拘禁被执行人，限制人身自由，甚至殴打被执行人等手段，逼迫被执行人履行义务，有的已造成被执行人伤害甚至死亡。
上述种种现象的发生，往往导致当事人耗费大量人力、物力、财力所换来的人民法院的判决，只是书面上对当事人权利的肯定，实际上形同一纸空文。这不仅破坏了正常的司法秩序，破坏了社会正常的民事、经济活动所赖以存在的法律环境，也破坏了法律的尊严的人民法院的形象，具有极大的危害性。
二
造成执行难与执行乱的原因是多方面的，既有立法不完善的原因，也有执行体制的原因，还有执行机构的法律地位和执行员的素质，以及对强制执行规律的研究欠缺等原因。
首先，我国的强制执行立法不完善。由于现行的强制执行程序包容在民事诉讼法中，民事诉讼法对执行程序仅规定了30个条文，如此少的容量必然导致规定过于原则化，缺乏操作性，也必然导致强制执行制度的不完备和执行中的无法可依。例如，民事诉讼法规定了人民法院在执行程序中可以采取查询、冻结、划拨被执行人存款;扣留、提取被执行人应当履行义务部分的收入以及查封、扣押、冻结、变卖被执行人应当履行义务部分的财产等措施，但如果当事人隐匿、转移或者挥霍了作为执行标的的钱款或财产，人民法院则无能为力。同时，虽然民事诉讼法规定了银行、信用合作社和其他有储蓄业务的单位有义务协助人民法院的强制执行，但如果上述单位拒绝协助执行，人民法院则束手无策。再如，民事诉讼法在执行程序中规定有执行异议制度，即“执行过程中，案外人对执行标的提出异议的，执行员应当按照法定程序进行审查。理由不成立的，予以驳回;理由成立的，由院长批准中止执行。如果发现判决、裁定确有错误的，按照审判监督程序处理。”(《民事诉讼法》第三百零八条)这一规定仅仅是针对案外人对执行标的提出异议所设立的制度，而对于实践中出现的案外人对程序问题提出异议的情形却没有规定。与此相仿，代执行制度虽然在最高人民法院制定的《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第300条中作了规定，即“被执行人不能清偿债务，但对第三人享有到期债权的，人民法院可依申请执行人的申请，通知该第三人向申请执行人履行债务。该第三人对债务没有异议，但又在通知指定的期限内不履行的，人民法院可以强制执行”，然而，对这一规定如何操作，如代执行是否受《民事诉讼法》第二百一十九条关于申请执行期限的限制?对代执行能否扩展为再代执行，即对第三人的债务人进行代执行?以及代执行的管辖法院、代执行后第三人的履行方式等等，缺乏系统的明确规定。
其次，执行体制不健全。全国各级人民法院没有统一完备的执行机构，有些法院虽设有执行机构，但基本流于形式，因此在某些地方名义上的审执分立，实质上仍然是审执合一，这种情况也必然导致对强制执行工作没有统一的操作规程，法院内部各职能部门职责不清，执行不力。根据《民事诉讼法》第二百零九条的规定：“执行工作由执行员进行。----基层人民法院、中级人民法院根据需要，可以设立执行机构。执行机构的职责由最高人民规定。”因此，在现行的体制中，人民法院的职能庭全部是或者绝大部分是各类审判庭，并非所有法院都设有执行机构，或者说，不设立执行机构并不违反法律的规定。而所设立的执行机构有的并没有法定的名称，有些法院只有一个或几个执行员，有些法院却干脆由审判庭代行执行庭和执行员的职责。
第三，执行机构的法律地位较低。在设有执行机构的法院，尽管其执行庭或执行室等在名义上与审判庭平行，但是实际上其法律地位远远低于审判庭，“重审轻执”这一传统观念根深蒂固。这必然成执行不力，执行难与执行乱也在所难免。
第四，执行人员素质参差不齐，有些执行人员法律意识淡薄，执行工作中崇尚拜金主义、地方保护主义等。
当然，被执行人的法律观念不强，法学界对民事强制执行问题的理论与实践研究缺乏等等，也是重要的原因。
三
多年来，法学理论界和司法实务界从理论上和实践中一直在探讨强制执行的法律问题，1987年的全国法院工作会议，已首次对执行难的问题进行了专门讨论，各方面都在寻求着解决执行难和执行乱的对策。最高人民法院以及各地人民法院也已相继制定了有关人民法院执行工作问题的规定、执行工作实施细则或执行工作条例等。这些都为改革和完善我国民事强制执行制度作出了有益的贡献。但要从根本上解决执行难与执行乱的问题，我们认为应该从以下几个方面入手：
(一)制定单独的强制执行法
世界各国，否认大陆法系还是英美法系，都有强制执行民事判决的法律，只是名称不尽相同，立法体例有所差异而已。一般来说，民事强制执行程序或者 民事诉讼法之中，或者单独立法。英国在1884年就制定有《执行法令》，日本在1979年修订《民事诉讼法》时，废除了原有的强制执行条款，在全面修改原有强制执行制度的基础上，将原来的第六编“强制执行程序”与拍卖法合并，制定了单独的《民事执行法》，奥地利在《民事诉讼法》之外，也单独制定有《强制执行法》。另外，比利时及我国的地区也是如此。我国目前是将执行程序规定在民事诉讼法之中，作为独立的一编。但是，不论从理论上还是实践上看，我国制定单独的民事强制执行法不仅是必要的，而且是可行的。而且也是民事强制执行制度改革和完善的重要一步，有极大的紧迫性。
1、从理论上看，首先，虽然民事诉讼程序与强制执行程序具有一定的联系，民事诉讼往往成为强制执行的前提，强制执行也往往是民事诉讼结果的延续和保障，但两者毕竟反映出不同的法律性质。民事诉讼程序是法院行使司法审判权解决当事人之间纠纷，将双方当事人已扭曲的权利义务关系重新确定的程序，故它是一种纠纷解决程序;而强制执行程序则是法院行使司法执行权，通过采取强制措施，强制实现法律文书所确定的当事人权利的程序，因此，它是一种权利实现程序。其次，由于包括在强制执行程序中的执行根据，不仅有民事判决书、裁定书、还有一判决、裁定中的财产部分，以及仲裁裁决书、调解书、公证债权书、支付令等，因此，强制执行程序并不仅仅是对法院民事判决的执行程序和民事诉讼的保障程序，而是对所有法定的执行根据的执行程序和包括民事诉讼、仲裁、公证、支付令、破产等在内的程序法的保障程序。
2、从司法实践上看，目前案件的执行率低，执行难、执行乱的问题日益突出，其重要的原因之一，就是强制执行法律规范的不健全，当事人可以有机会钻法律的空子，通过一切非法手段逃避执行;而执行机构往往由于没有明确的可适用的法律依据，无法采取有效的措施，最终导致案件无法执行，使得正常的民事、经济活动受到干扰。因此，日益增长的执行案件，日益严峻的执行难与执行乱的问题，亟需要明确、具体、具有可操作性的强制执行法，来约束和规范当事人和执行机构、执行人员的行为与活动，从而保障强制执行工作的有序进行。
3、从立法上看，首先，我国民事诉讼法对强制执行程序的规定，为人民法院在一定范围内进行强制执行活动提供了法律依据。但是，一方面，由于强调执行程序规定在民事诉讼法之中，使现行的执行程序过于原则化;另一方面，日益拓宽的民事、经济活动，也使得人民法院强制执行的范围不断扩展，现行的立法体系和内容已显现出强制执行措施不力，强制执行制度不完备的弊端。制定单独的强制执行法，是改变强制执行立法滞后克服执行难与执行乱的关键，可以完善各项强制执行制度，加强各种强制执行措施，使强制执行有法可依。其次，我国先后颁布的《民法通则》、《继承法》、《企业破产法》、《仲裁法》、《合同法》等为制定单独的强制执行法奠定了基础，使其不应从属于民事诉讼法，而应成为保障所有法律确认的合法权益得以实现的强制执行法。
总之，制定独立的强制执行法可以更充分、更具体、更完备地体现和反映强制执行过程中的原则、制度、措施和具体程序，为从根本上改变执行难与执行乱问题提供完善的法律保障。我们建议，我国立法机关切实考虑这个问题，并进早付诸实施。
(二)完善执行体制，健全执行机构
完善的执行体制，健全的执行机构是人民法院强制执行的保证，也是改革和完善强制执行制度的重要环节。
强制执行从体制上说，首先应进一步明确和实施“审执分立”制度，严格区分审判职能和执行职能，并将审判职能和执行职能作为同等重要的司法职能来看待;其次，各级人民法院应该将执行机构作为自己不可缺少的职能机构，建立、健全执行机构。
(三)提高执行机构的法律地位和执行员的素质
在各级人民法院设立执行机构的基础上，可以考虑将执行机构定名为执行工作局。执行工作局从级别上与审判庭平行，但由于其不仅是民事判决的执行机构，也是所有法定执行根据的执行机构，因此，具有独立于审判庭的法律地位。执行员应与审判员享有同等的法律地位，即应充分肯定执行员是人民法院的基本组成人员，执行员同审判员一样属于法官司的序列，执行员应具有单独的职称评定系列，等等。同时，在具体强制执行的过程中，建立执行的合议制、独任制以及主执行官司制，代替由任意执行员进行执行的体制。
在建立、健全执行机构之后，由于强制执行的具体过程是由执行员来进行的，因此，执行员的素质高低直接影响着强制执行程序的运行是否合法和高效。执行难与执行乱的原因之一即某些执行员的素质欠佳，要改变执行难与执行乱，提高执行员的素质是一个必备条件，所以，应加强对执行员的管理和培训，使执行机构拥有一支文化程度高、业务能力强、公正廉洁、综合素质好的精干的执行员队伍。
但是，不论是单独制定强制执行法，还是建立、健全执行机构，或者是提高执行机构的法律地位和执行员的素质，都必须以提高对强制执行制度的重要性的认识，特别是克服以到根除“重审轻执”的观念为前提，并应从法律上给予相应的保障。
三、加强对强制执行制度的理论研究
理论是实践的基础，加强对强制执行制度的理论研究，对强制执行制度的改革和完善必将起到先行的作用。
对强制执行制度的理论研究，首先应从强制执行的具体制度入手，如执行管辖制度、执行异议制度、执行担保制度、委托执行和协助执行制度以及执行和解和执行回转制度等，通过具体制度的研究来完善整个强制执行制度。其次，应加强对强制执行措施的研究，如强制执行措施的种类研究，强制执行措施适用条件和适用范围的研究等。尤其是人身能否成为强制执行措施的适用对象，已成为普遍关注的问题。传统观念认为，强制执行措施不能扩展到人身，我国法律和司法解释已有规定;也有人认为以人身为执行对象是现代强制执行制度的必然，德国的民事诉讼法和我国台湾地区的强制执行法已有对人身直接采取强制执行措施的先例;还有学者在赞同人身可以作为强制执行措施的适用对象的基础上，认为应通过强制执行措施限制人身自由，促使其履行债务，而反对将人身作为直接的执行对象。第三，应加强对强制执行程序的研究，包括当事人申请执行的条件和具体程序、审判庭移送执行的条件和具体程序;中止执行、终结执行的条件、情形和程序;案外人提的异议的条件和具体程序;以及代位执行程序、执行和解程序等。最后应从总体上研究和设计完善的具有中国特色的执行制度。
实践是理论的深化，加强对强制执行实践中具体问题的探讨，有助于强制执行理论的进一步完善。因此，应随时发现、分析、总结实践中出现的问题，一方面使理论不脱离实际，通过实践完善理论，另一方面，用理论指导实践，并寻求解决的对策。我们呼吁，全国有志于强制执行事业的有识之士组织起来，进早成立全国性的执行法研究组织，将我国强制执行问题的研究推上一个新的台阶。
总之，解决执行难与执行乱的问题是一个系统工程，是一个长期而艰巨的任务，其根本出路在于强制执行制度的改革与完善。可以期望，通过我们的共同努力，一定能够解决困扰我国执行工作的执行难、执行乱等问题，使执行工作走出困境，步入坦途，为依法治国、建设社会主义法制国家的宏伟事业作出应有的贡献。
